FRPA bez mapy. FlixBus: czas na nową ustawę o PTZ i lekcje z zagranicy

Polski transport autobusowy od lat próbuje funkcjonować między dotowanymi liniami regionalnymi a komercyjnymi połączeniami dalekobieżnymi. Problem w tym, że FRPA – główne narzędzie państwa do wspierania przewozów poza miastami – w ocenie branży nie zastępuje prawdziwej polityki transportowej, opartej na planie i analizie potrzeb mieszkańców.

– W obecnym kształcie FRPA jest w praktyce programem dopłat do firm przewozowych – w tak skonstruowanym systemie można wydać ogromne środki publiczne, a mimo to ani o krok nie zbliżyć się do likwidacji wykluczenia transportowego – ocenia Michał Leman, dyrektor zarządzający FlixBusa w Europie Wschodniej.

Jego zdaniem nowa ustawa o publicznym transporcie zbiorowym powinna wreszcie uporządkować ten chaos: jasno rozdzielić, gdzie płacimy za usługę publiczną i wymagamy konkretnych efektów, a gdzie zostawiamy więcej swobody przewoźnikom komercyjnym. Przy okazji – podkreśla Leman – warto skorzystać z doświadczeń innych rynków, od cyfrowego systemu zezwoleń w Rumunii, przez sztywne rozwiązania w Chorwacji, po model „jazdy na zgłoszenie” znany z Wielkiej Brytanii.

Dotujemy, ale nie planujemy

Spór o FRPA całkowicie przykrył dyskusję o reszcie systemu. Gdy prezydent zawetował nowelizację ustawy o PTZ – właśnie z powodu kontrowersyjnych zapisów dotyczących dopłat – „w pakiecie” wypadł szereg innych rozwiązań: od przepisów dla przewozów towarowych, przez regulacje dot. pojazdów autonomicznych i buspasów, po przedłużenie wygasających z końcem roku zezwoleń.

– Cała debata skupiła się na jednym paragrafie, a wylecieliśmy z wieloma punktami, co do których wszyscy się zgadzali – przypomina Leman. – W obu nowych projektach znowu pojawia się pomysł tylko kilkumiesięcznego przedłużenia ważności zezwoleń. Tak nie da się prowadzić biznesu – ani z punktu widzenia przewoźników, ani urzędników, którzy sami nie wiedzą, w jakiej rzeczywistości będą pracować za kilka tygodni.

Jeszcze ostrzej ocenia on samą konstrukcję FRPA:

– W obecnym kształcie FRPA nie wymaga absolutnie żadnych analiz. Możemy wyznaczać linie bez sprawdzenia, czy jest tam ruch, jaka jest realna potrzeba, jak powinniśmy ją zhierarchizować. Nie ma nawet zrębu planu transportowego dla danego obszaru. W takich warunkach naprawdę możemy „przepalić” dowolne środki publiczne, nie zbliżając się do rozwiązania problemu wykluczenia transportowego – podkreśla.

Jego zdaniem czas covidowy – m.in. dzięki FRPA – pozwolił części firm przetrwać.

– To miało sens kryzysowo. Ale pandemia się skończyła, więc pora przestać udawać, że samymi dopłatami odbudujemy transport regionalny – mówi.

Przetargi z tygodnia na tydzień cementują monopol

Drugim problemem – obok samej konstrukcji FRPA – jest sposób zlecania usług. Nawet najlepszy system dopłat nie zadziała, jeśli przetargi będą organizowane w trybie „na jutro”, bez czasu na przygotowanie się nowych przewoźników.

– Między ogłoszeniem wyników a rozpoczęciem obsługi linii powinno być co najmniej sześć miesięcy – wskazuje Michał Leman. – Tymczasem zdarzają się postępowania, w których ten okres liczy się w tygodniach. W praktyce realne szanse ma wtedy tylko dotychczasowy operator, więc nie budujemy żadnej konkurencji, lecz cementujemy lokalny monopol – często przy stawkach oderwanych od rzeczywistości.

Mimo tak skonstruowanych warunków w kilku miejscach pojawili się nowi przewoźnicy, którzy na własne ryzyko zorganizowali flotę w bardzo krótkim czasie. Jak relacjonuje Leman, byli tańsi od dotychczasowych firm i natychmiast podniosło się larum ze strony obecnych operatorów.

– Z tym ściśle wiąże się kwestia długości kontraktów. Umowy w ramach FRPA powinny być wieloletnie, pięcio- czy dziesięcioletnie, bo tylko wtedy przewoźnicy są w stanie sensownie planować tabor, zaplecze techniczne i kadry – podkreśla. – Od kilku lat funkcjonujemy jednak w rytmie krótkich, przedłużanych ad hoc okresów. To nie jest fundament pod odbudowę transportu regionalnego.

Wykluczenie transportowe: nie tylko do sąsiedniej gminy

W debacie publicznej wykluczenie transportowe najczęściej sprowadza się do braku połączenia z siedzibą gminy, szkołą czy przychodnią w sąsiedniej miejscowości. Michał Leman zwraca natomiast uwagę, że to tylko część problemu.

– Nie chodzi o to, żeby móc jeździć w kółko po własnej gminie co dziesięć minut. Chodzi o to, by mieć możliwość dojazdu do ważnych miejsc w Polsce – do dużego miasta, na uczelnię, do muzeum – mówi. – W wielu analizach pojawia się dziś wątek demografii. Dobry transport publiczny jest jednym z narzędzi polityki demograficznej, bo zwiększa mobilność mieszkańców mniejszych miejscowości: pozwala im studiować czy pracować w większych ośrodkach, nie wymuszając migracji na stałe.

Przywołuje też wątek różnic między kobietami i mężczyznami. – Mężczyźni często znajdują „wystarczająco dobrą” pracę bliżej domu, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Nie są zmuszeni do wyjazdu, bo lokalny rynek pracy ich „wciąga”. Kobiety częściej muszą szukać pracy i edukacji dalej – wtedy brak transportu staje się realną barierą – zaznacza.

Osobny, bardzo obrazowy przykład dotyczy seniorów i sanatoriów.

– Mamy rosnącą grupę starszych pasażerów – bardziej mobilnych niż kiedyś ich rówieśnicy, lepiej sytuowanych niż poprzednie pokolenia. Część z nich rezygnuje z samochodu, a jednocześnie wiele sanatoriów i innych ważnych lub ciekawych destynacji znajduje się poza siecią kolejową i bez sensownych połączeń autobusowych – wylicza Leman. – Nie powinno być tak, że ludzie wybierają sanatorium wyłącznie dlatego, że da się tam dojechać, a nie ze względu na świadczenia czy specjalizację. Skoro państwo dopłaca do pobytu, to powinniśmy zadbać też o możliwość dojazdu.

Marszałkowie, związki i trzy „partyzanckie” sukcesy

Jedną z osi przygotowywanej reformy FRPA ma być ograniczenie liczby organizatorów transportu. Według dyrektora FlixBusa marszałkowie są na pewno lepszym punktem odniesienia niż każda gmina z osobna. Michał Leman zaznacza, że z punktu widzenia logiki systemu idealne byłyby związki powiatowo-gminne, ale znając polskie problemy ze współpracą samorządów, być może lepiej zacząć od poziomu województwa.

Paradoksalnie, najbardziej spójne sieci autobusów dowozowych powstają dziś tam, gdzie marszałkowie sami „kombinują” w ramach aktualnego prawa.

– Dolnośląskie, Małopolskie i Łódzkie to właściwie jedyne regiony, które systemowo zastanowiły się, jak dowozić pasażerów do kolei i zbudowały realne sieci autobusowe – mówi szef FlixBusa. – Tyle że robią to w sposób bardzo niestandardowy.

Na Dolnym Śląsku część linii funkcjonuje jako zastępcza komunikacja autobusowa z konduktorem na pokładzie, w Małopolsce marszałek korzysta z misternie ułożonej mieszanki różnych zezwoleń autobusowych, a w województwie łódzkim bilety kolejowe są honorowane w autobusach dowożących do pociągów.

– Te trzy spółki naprawdę zasłużyły na medale – w oparach regulacyjnego absurdu próbują zrobić to, co ustawa powinna opisać wprost: zbudować system, w którym mamy szkieletową sieć kolei, a do niej dowozi sensowna, regionalna sieć autobusów z jednolitymi ulgami i jasnymi zasadami rozliczania biletów – podkreśla Leman. – Niestety sposób, w jaki muszą to dziś realizować, jest tak skomplikowany, że ten model nie ma szansy w naturalny sposób rozlać się na resztę kraju.

FRPA zacisnąć, komercję uwolnić

Z perspektywy FlixBusa problem polskiej regulacji polega na tym, że w obu segmentach, dotowanym i komercyjnym, państwo działa „pod prąd”.

– Tam, gdzie wydajemy pieniądze budżetowe, powinniśmy mocniej zacisnąć pasa: wiedzieć dokładnie, na co je wydajemy, jakie efekty kupujemy, których mieszkańców wyciągamy z wykluczenia – przekonuje Leman. – Z kolei w części komercyjnej, niedotowanej, powinniśmy zrobić dokładnie odwrotnie: poluzować regulacje tak, by rynek mógł się obudzić, a przewoźnicy mieli motywację do inwestowania i testowania nowych połączeń.

Dobrym przykładem jest – jego zdaniem – sezonowy popyt na kierunki narciarskie czy do lotnisk.

– Co roku mamy inny układ ferii. W idealnym świecie przewoźnik mógłby zgłosić, że w danym roku chce uruchomić dodatkowe kursy np. do Zakopanego, Wisły czy Szczyrku – tam, gdzie realnie pojawiają się pasażerowie. Obecny system zezwoleń, protestów i odwołań sprawia, że przygotowanie takiej oferty kosztuje więcej niż potencjalny zysk z dwóch tygodni kursowania – tłumaczy.

Podobnie jest z lotniskiem w Modlinie, które po okresie spadków znów szykuje się do gwałtownego wzrostu.

– W momencie, gdy przychodzą nowi przewoźnicy i ruch ma się podwoić, powinna istnieć możliwość szybkiego zbudowania siatki autobusów. W obecnym systemie to praktycznie niemożliwe – ocenia Leman.

Rumunia, Chorwacja, Wielka Brytania: trzy scenariusze

W poszukiwaniu inspiracji dla nowej ustawy o PTZ FlixBus przygląda się rozwiązaniom w innych krajach.

– W lipcu otworzył się rumuński rynek przewozów – system aplikowania jest w pełni elektroniczny. Ma swoje wady, ale co do zasady nie trzeba nigdzie chodzić, wysyłać papierów, zbierać pieczątek. Wszystko odbywa się w jednym, cyfrowym systemie – opisuje Leman.

Jak przyznaje, bywa, że sam jednego poranka podpisuje ok. 300 stron wniosków, co doskonale oddaje absurdy administracyjne w polskiej procedurze.

– Zupełnie inną drogą poszła Chorwacja. Tam mamy system, który z polskiej perspektywy jest kompletnie nielogiczny. O zezwolenia można aplikować tylko dwa razy w roku: w grudniu i w czerwcu. Poza tymi „oknami” rynek jest zabetonowany – mówi. – To dobry przykład na to, jak nie projektować prawa, jeśli zależy nam na elastyczności oferty.

Najciekawszym jednak punktem odniesienia jest dla niego Wielka Brytania.

– Tamtejszy rynek autobusów – jeden z najbardziej dochodowych i profesjonalnych w Europie, mimo dobrze rozwiniętej kolei – opiera się w dużej mierze na jeździe „na zgłoszenie”, a nie na zezwoleniach – podkreśla i tym bardziej żałuje, że Polska nigdy nie wdrożyła w życie własnej, podobnej ustawy.

– W 2010 r. przyjęliśmy rozwiązanie oparte na zgłoszeniach, z bardzo precyzyjną definicją tego, czym jest przystanek, jaka jest jego przepustowość, kto i na jakich zasadach może odmówić wjazdu oraz jak zgłaszać przewozy. To był naprawdę sensowny projekt – tylko nigdy nie został uruchomiony – przypomina i dodaje: – Od tamtej pory liczba kilometrów wykonywanych przez autobusy dalekobieżne w systemie komercyjnym spadła co najmniej o połowę. Realnej konkurencji w wielu miejscach po prostu nie ma, więc nikt nikomu niczego „nie zabiera”. Za to bardzo brakuje elastyczności.

Dialog zamiast wrzutek

Z perspektywy FlixBusa nowa ustawa o PTZ powinna być przede wszystkim okazją do poważnej rozmowy o tym, „co, dla kogo i w jaki sposób” państwo chce osiągnąć w poszczególnych segmentach rynku.

– Potrzebujemy wyjść z logiki kolejnych wrzutek i gaszenia pożarów. Ustawa powinna jasno powiedzieć: gdzie płacimy za usługę publiczną i wymagamy planu oraz efektu, a gdzie, w segmencie komercyjnym, dajemy przewoźnikom swobodę, by mogli odpowiadać na popyt – podsumowuje Leman. – Inaczej dalej będziemy rozbudowywać kolejowy „kręgosłup” transportowy, nie dbając o to, żeby zasilały go dobrze zorganizowane autobusy.

Jak dodaje:

– Od dawna nie chodzi już tylko o same kilometry przewozów. To jest kwestia wykluczenia społecznego, demografii, dostępu do edukacji i ochrony zdrowia. Warto o tym rozmawiać, zanim kolejne miliardy z FRPA rozjadą się po kraju bez żadnego planu.